Masalah sistem penganggaran kembali mengemuka di awal tahun 2000an, ketika beberapa ketentuan yang diterbitkan pemerintah mengharuskan digunakannya sistem penganggaran berbasis kinerja (performance budget system). Sistem ini diajukan sebagai pengganti sistem sebelumnya, yaitu sistem penganggaran tradisional (traditional budget system) yang ditengarai sarat dengan kelemahan, yang berimbas pada praktik penganggaran yang boros dan korup.
Memang, ada yang menganggap bahwa digunakannya sistem penganggaran berbasis kinerja untuk sektor pemerintahan sesungguhnya tidak tepat benar, karena beberapa alasan. Di antaranya adalah bahwa kinerja dalam bentuk outcome adalah sesuatu yang tidak bisa dilihat dalam kurun waktu satu atau dua tahun, sehingga yang bisa dilihat dalam kurun waktu tersebut hanya output.
Hal mendasar lain yang menjadi kecemasan adalah bahwa produk kegiatan pemerintahan seringkali tidak dapat diukur dalam satuan ukuran yang kuantitatif, sehingga mengukur kinerja atas produk kegiatan pemerintahan juga bukanlah hal yang mudah. Yang bisa dilakukan paling hanyalah mencari kesetaraan ukuran atau sekedar menetapkan hal-hal yang bisa diukur dari produk kegiatan pemerintahan tersebut.
Berbeda dengan kegiatan di sektor privat atau swasta, produk kegiatan usaha bisnis sektor privat lebih gampang diukur. Bagian pemasaran sebuah perusahaan, misalnya, bisa menetapkan anggaran pemasaran sejumlah tertentu, dengan target kontribusi terhadap pendapatan sejumlah tertentu. Jadi, jelas ada hubungan antara kegiatan pemasaran berbiaya sejumlah tertentu dengan target yang harus dicapai, misalnya tingkat penjualan tertentu. Itu pun masih dengan catatan, yaitu bahwa kegiatan pemasaran di suatu tahun tidak otomatis berhubungan langsung dengan pencapaian tingkat penjualan tahun yang sama. Bisa jadi, kegiatan pemasaran yang gencar di tahun sekarang baru berimbas positif terhadap tingkat penjualan di tahun mendatang.
Kembali ke permasalahan sistem penganggaran yang tepat bagi sektor publik atau pemerintahan. Di masa lalu, ketika melihat kelemahan praktik sistem penganggaran tradisional, lantas ada pemikiran untuk lebih mengembangkan sistem penganggaran yang lebih memfokuskan pada penyusunan perencanaan dan pemrograman yang ketat, sehingga penyusunan anggaran dilakukan berdasarkan perencanaan program-program kegiatan yang terarah dan prioritas, tidak sekadar bahwa suatu kegiatan diadakan. Skala prioritas inilah yang menjadi kekuatan sistem penganggaran yang dikenal sebagai planning programming budget system. Sistem ini juga diyakini mampu mengatasi masalah keterbatasan anggaran yang tersedia, karena memang sistem ini dikembangkan sebagai upaya untuk memecahkan keterbatasan anggaran.
Di sisi lain, sistem penganggaran berbasis kinerja juga menjanjikan hal yang baik. Paling tidak, sistem ini memberikan petunjuk adanya hubungan antara input dan output, serta outcome. Jadi, tak lagi sekedar melahirkan selesai sebuah kegiatan tanpa arah yang jelas. Sayangnya, kendati menjanjikan hal yang baik, sistem ini juga mengandung kelemahan mendasar, yaitu bahwa tidak mudah mengukur kinerja dalam bentuk outcome, pun dalam praktik kompetensi sumber daya manusia yang bisa merumuskan tolok ukur output dan outcome secara tepat tidaklah banyak.
Tapi apa boleh buat, jangkar telah diangkat, kapalpun harus tetap berlayar, maka permasalahan kelemahan sistem penganggaran berbasis kinerja dalam tataran teknis dan operasional, harus dicari jalan keluarnya. Memang, sekali lagi, bukanlah hal yang mudah untuk bisa mencapai praktik penganggaran berbasis kinerja yang paling ideal. Yang bisa dilakukan saat ini adalah mencoba menciptakan suatu pola pikir penyusunan anggaran, dan juga implementasinya, yang tidak lagi sekedar menyusun anggaran untuk sebuah kegiatan yang sekadar ada, tanpa mempertimbangkan prioritas kegiatan. Pertimbangan prioritas kegiatan jelas sebuah keharusan mutlak, terutama terkait dengan kendala keterbatasan dana yang tersedia.
Lantas, memang ada keluhan, bagaimana mungkin mencapai kinerja ideal, jika anggaran yang tersedia tidak mencukupi? Justru di situ mungkin permasalahan utama. Meski sudah dibungkus dengan istilah berbasis kinerja, toh jiwa sistem penganggaran tradisional tak seluruhnya bisa dihapuskan. Bukan hanya karena sistem tradisional ini sudah mendarah daging selama tiga puluh tahun, namun juga karena pola pikir yang ada tidak diubah. Lihatlah, bagaimana anggaran yang disusun lebih berorientasi pada kenaikan jumlah anggaran. Jarang sekali anggaran suatu unit kerja disusun lebih kecil dari tahun-tahun sebelumnya. Akibatnya, kebutuhan anggaran untuk belanja menjadi membesar, sementara anggaran pendapatan justru masih dalam kondisi ketidakjelasan.
Jika anggaran belanja cenderung membesar dari tahun ke tahun, yang dalam istilah lain sering disebut sebagai sistem incremental, maka kesulitan justru menyangkut anggaran pendapatan. Lihatlah struktur anggaran dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Sesungguhnya, sistem anggaran defisit telah kita pilih sejak lama, sehingga akibatnya defisit harus ditutup dengan kegiatan pembiayaan tertentu, di antaranya utang luar negeri. Maka, menafikan utang luar negeri menjadi hal yang tidak tepat jika orientasi belanja tetap bersifat incremental.
Masalah lain yang harus segera dipecahkan adalah bahwa hingga kini di pemerintahan pusat maupun daerah tidak ada Standar Pelayanan Minimum (SPM) yang dapat digunakan sebagai dasar menetapkan target outcome minimum. Padahal, konsep teoretis sistem penganggaran berbasis kinerja mengharuskan keberadaan SPM, dan juga sebuah Analisis Standar Biaya (ASB). Kalaupun ada SPM itu pun baru untuk beberapa departemen.
Belum lagi masalah keberadaan ASB. Kiranya belum ada satupun unit kerja pemerintahan yang saat ini telah memiliki ASB baku. Ini beralasan, karena salah satu dasar penyusunan ASB adalah keberadaan suatu sistem akuntansi yang baik. Saat ini, praktik akuntansi pemerintah pusat dan daerah masih dalam tahap pengembangan, sehingga masih diragukan apakah data akuntansi yang dihasilkan bisa digunakan untuk menyusun standar biaya untuk kegiatan-kegiatan pemerintahan. Ini berbeda dengan praktik yang ada di sektor privat atau swasta, di mana penetapan harga standar bisa dihitung dari data masa lalu yang dihasilkan oleh sistem akuntansi yang ada setelah disesuaikan dengan unsur lain
SISTEM PENGANGGARAN
Anggaran disusun dengan berbagai sistem-sistem yang dipengaruhi oleh pikiran-pikiran yang melandasi pendekatan tersebut. Adapun sistem-sistem dalam penyusunan anggaran yang sering digunakan adalah :
Traditional Budgeting System
Traditional budgeting system adalah suatu cara menyusun anggaran yang tidak didasarkan atas pemikiran dan analisa rangkaian kegiatan yang harus dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Penyusunannya lebih didasarkan pada kebutuhan untuk belanja/pengeluaran.
Dalam sistem ini, perhatian lebih banyak ditekankan pada pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran secara akuntansi yang meliputi pelaksanaan anggaran, pengawasan anggaran dan penyusunan pembukuannya. Pengelompokan pos-pos anggaran didasarkan atas obyek-obyek pengeluaran, sedangkan distribusi anggaran didasarkan atas jatah tiap-tiap departemen/lembaga.
Sistem pertanggungjawabannya hanya menggunakan kuitansi pengeluaran saja, tanpa diperiksa dan diteliti apakah dana telah digunakan secara efektif/efisien atau tidak. Mula-mula pemerintah memberi jatah dana untuk tiap-tiap departemen lembaga kemudian setiap departemen/lembaga mengambil jatah dana tersebut dan menggunakannya untuk melaksanakan kegiatan sampai habis. Setelah dana tersebut habis dipakai, setiap departemen/lembaga melaporkan bahwa dana tersebut sudah dipakai. Jadi tolok ukur keberhasilan anggaran tersebut adalah pada hasil kerja, maksudnya jika anggaran tersebut seimbang (balance) maka anggaran tersebut dapat dikatakan berhasil, tetapi jika anggaran tersebut defisit atau surplus, berarti anggaran tersebut gagal.
Jelaslah, di sini bahwa sistem anggaran tradisional lebih menekan pada segi pertanggungjawaban keuangan (dana) dari sudut akuntansinya saja tanpa diuji efisien tidaknya penggunaan dana tersebut. Anggaran diartikan semata-mata sebagai alat dan sebagai dasar legitimasi (pengabsahan) berapa besarnya pengeluaran negara dan berapa besarnya penerimaan yang dibutuhkan untuk menutup pengeluaran tersebut
Performance Budgeting System
Performance budgeting system berorientasi kepada pendayagunaan dana yang tersedia untuk mencapai hasil yang optimal dari kegiatan yang dilaksanakan. Sistem penyusunan anggaran ini tidak hanya didasarkan kepada apa yang dibelanjakan saja, seperti yang terjadi di dalam “Traditional Budget”, tetapi juga didasarkan kepada tujuan-tujuan atau rencana-rencana tertentu yang untuk pelaksanaannya perlu disusun atau didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup dan biaya/dana yang dipakai tersebut harus dijalankan secara efektif dan efisien.
Jadi, dalam sistem anggaran performance ini bukan semata-mata berorientasi kepada berapa jumlah yang dikeluarkan, tetapi sudah dipikirkan terlebih dulu mengenai rencana kegiatan, apa yang akan dicapai, proyek apa yang akan dikerjakan, dan bagaimana pengalokasian biaya agar digunakan secara efektif dan efisien.
Sistem ini mulai menitikberatkan pada segi penatalaksanaan (management control), sehingga dalam sistem ini efisiensi penggunaan dana diperiksa, juga hasil kerjanya. Pengelompokan pos-pos anggaran didasarkan atas kegiatan dan telah ditetapkan suatu tolok ukur berupa standar biaya dan hasil kerjanya. Salah satu syarat utama untuk penerapan sistem ini adalah digunakannya sistem akuntansi biaya sebagai alat untuk menentukan biaya masing-masing program dan akuntansi biaya sebagai alat untuk mengukur tingkat efisiensi pengeluaran dana.
Tolok ukur keberhasilan sistem anggaran ini adalah performance atau prestasi dari tujuan atau hasil anggaran itu dengan menggunakan dana secara efisien.
Planning Programming Budgeting System (PPBS)
Dalam PPBS ini, perhatian banyak ditekankan pada penyusunan rencana dan program. Rencana disusun sesuai dengan tujuan nasional yaitu untuk kesejahteraan rakyat karena pemerintah bertanggung jawab dalam produksi dan distribusi barang-narang maupun jasa-jasa dan alokasi sumber-sumber ekonomi yang lain. Pengukuran manfaat penggunaan dana, dilihat dari sudut pengaruhnya terhadap lingkungan secara keseluruhan, baik dalam jangka pendek maupun dalam jangka panjang. Pengelompokan pos-pos anggaran didasarkan atas tujuan-tujuan yang hendak dicapai di masa yang akan datang.
Mengenai proses penyusunan PPBS ini, melalui beberapa tahap sebagai berikut:
1.Menentukan tujuan yang hendak dicapai;
2.Mengkaji pengalaman-pengalaman di masa lalu;
3.Melihat prospek perkembangan yang akan datang;
4.Menyusun rencana yang bersifat umum mengenai apa yang akan dilaksanakan.
Setelah keempat tahap, di atas selesai disusun, barulah memasuki tahap selanjutnya yang terdiri dari :
1. Menyusun program pelaksanaan rencana yang telah ditetapkan
2. Berdasarkan program pelaksanaan ditentukan berapa jumlah dana yang diperlukan untuk melaksanakan program-program tersebut.
Beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam PPBS adalah:
1. Untuk menerapkan sistem ini, dituntut kemampuan dalam menyusun rencana dan program secara terpadu
2. Dibutuhkan informasi yang lengkap, baik informasi masa lalu maupun informasi masa yang akan datang yang relevan dengan kebutuhan penyusunan rencana dan program tersebut.
3. Pengawasan mulai dilaksanakan sebelum pelaksanaan sampai selesainya pelaksanaan rencana dan program.
Selain ketiga bentuk sistem penganggaran tersebut di atas, dikenal pula sistem penganggaran yang dinamakan Zero Based Budgeting (ZBB). ZBB merupakan sistem penganggaran yang didasarkan pada perkiraan kegiatan tahun yang bersangkutan, bukan pada apa yang telah dilakukan pada masa lalu. ZBB mensyaratkan adanya evaluasi atas semua kegiatan atau pengeluaran dan semua kegiatan dimulai dari basis nol, tidak ada level pengeluaran minimum tertentu.
PRAKTIK ABK DI BEBERAPA NEGARA
Sistem penganggaran berbasis kinerja juga telah dipraktikan negara-negara lain. Praktik ABK di beberapa negara tersebut erlihat sangat beragam. Ada yang masih dalam tahap pengembangan dengan orientasi output dan sampai yang telah berfokus pada outcome. Dari gambaran yang ada, ternyata permasalahan yang mengemuka juga sangat beragam. Artinya, meski di negara-negara tersebut praktik ABK telah lebih dulu dimulai dibanding Indonesia, di mana negara-negara tersebut telah menerapkannya sepuluh tahun lebih awal, nyatanya tidaklah berarti bahwa secara konsepsual dan praktikal implementasi ABK di negara-negara tersebut telah ideal. Terlihat bahwa seluruh negara yang teridentifikasi telah menerapkan ABK, masih terus melakukan pembenahan. Itu pula yang kini tengah dilaksanakan oleh Pemerintah Indonesia, baik Pemerintah pusat maupun pemerintah daerah.
Trisacti Wahyuni (2006) menguraikan perbandingan praktik ABK di beberapa negara Praktik penganggaran berbasis kinerja di beberapa negara juga tidak lepas dari permasalahan, bahkan ternyata ada yang praktiknya sangat sederhana. Dalam kaitan dengan outcome, misalnya Selandia Baru yang dikenal sangat baik dalam praktik akuntansi pemerintahan, ternyata juga masih menggunakan pendekatan output, karena pendekatan outcome yang direncanakan hingga kini belum berjalan. Australia pun juga menghadapi kesulitan merumuskan outcome dan output dalam lingkungan yang kompleks. Kanada juga sulit menetapkan harga pokok (standar biaya) untuk outcome yang ditetapkan.
Maka, adalah satu pertanyaan mendasar yang harus direnungkan “mengapa kita mengadopsi sistem penganggaran berbasis kinerja, padahal fakta riil menunjukkan bahwa konsep ini sangat sulit diterapkan, sementara konsep PPBS yang lebih sederhana tidak kita rujuk”. Konsep PPBS pun juga tidak mengabaikan masalah kinerja. Dalam kondisi keterbatasan dana yang tersedia, konsep PPBS menawarkan solusi yang lebih riil, ketimbang mempertahankan sistem penganggaran kinerja tapi selalu beralasan tak bisa mencapai kinerja karena anggaran terbatas. Terlepas bahwa sistem penganggaran kinerja secara riil juga telah ditetapkan harus dipraktikan.
(Usmansyah-BPKP)
